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Comunicaciones

Escepticismo y críticas ante la creación de la CNMC

Un único regulador que aglutina siete órganos distintos.
escrito por: Humberto Minaya18 de enero 2013
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A comienzos de 2012 se presentaba el Anteproyecto de Ley de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Una medida que agrupa en el mismo organismo a la autoridad de competencia (CNC), con los tres reguladores sectoriales que venían funcionando hasta la fecha: la Comisión Nacional de Energía (CNE), la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT) y la Comisión Nacional Postal (CNP), reasignando buena parte de las competencias de cada uno de estas organizaciones a distintos ministerios. Además, se asignan a la CNMC las funciones de tres organismos creados en 2011 pero que no han entrado aún en funcionamiento: el Comité de Regulación Ferroviaria (CRF), la Comisión de Regulación Aeroportuaria (CRA) y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (CEMA). Entre todos los reguladores sectoriales independientes únicamente quedan fuera el Banco de España, responsable de la supervisión de las entidades de crédito; y la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV), que se encarga de controlar los distintos mercados de valores. Tampoco se ven afectados por la reforma el Consejo de Seguridad Nuclear y la Agencia de Protección de Datos.

Posición de la CMT

En la sesión número 10/12 del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, celebrada el día 15 de marzo de 2012, se adoptó un acuerdo por el cual se aprobaba un informe sobre esta medida que pretende crear la CNMC. En ese informe, la CMT reconoce que “los cambios que se proponen con la creación de la CNMC suponen una notable modificación de la arquitectura institucional de los organismo reguladores y supervisores que, a medio y largo plazo, puede incidir de manera crucial en el precio y la calidad de servicios esenciales para los consumidores españoles y para las empresas del país, como son los servicios de telecomunicaciones, energía o transportes”.

CMT

En teoría, la creación de la CNMC pretende que haya un funcionamiento más eficiente de los mercados y un incremento en la competencia para que la economía española gane en competitividad. Tal y como apunta la CMT en su informe, en la exposición de motivos del Anteproyecto se enuncian tres objetivos: “en primer lugar, garantizar la seguridad jurídica y la confianza institucional; en segundo lugar, aprovechar las economías de escala derivadas de la existencia de funciones de supervisión idénticas o semejantes, metodologías y procedimientos de actuación similares y, sobre todo, conocimientos y experiencia cuya utilización en común resulta obligada; y, por último, dar respuesta institucional al progreso tecnológico, de modo que las administraciones se adapten al mismo evitando el mantenimiento de las autoridades estancas que regulan ciertos aspectos de sectores que, por haber sido objeto de profundos cambios tecnológicos o económicos, deberían regularse o supervisarse adoptando una visión integrada”.

La CMT señala que el Anteproyecto, que ahora se encuentra en la fase de enmiendas, pretende integrar las funciones de varios organismos reguladores sectoriales en un único organismo, la CNMC, que “además asume también las funciones de la autoridad nacional de competencia”. Una integración que pretende aunar conocimientos de los reguladores sectoriales evitando posibles duplicidades o incongruencias en las decisiones a adoptar. La opinión de la CMT es que “la integración de la autoridad de competencia y los reguladores sectoriales en un único organismo plantea una serie de cuestiones que deben ser objeto de valoración”. En lo que atañe a esta comisión, el mercado de las telecomunicaciones, ven que “uno de los principales fallos en el sector es el poder de mercado de uno o varios operadores, lo que puede derivar en precios excesivos de los servicios, baja calidad de los mismos e insuficiente innovación. Otro fallo son las asimetrías de información, ya que a menudo los consumidores tienen dificultades para conocer el precio de los servicios, lo que puede dificultar la elección entre los servicios que proporcionan los distintos actores que componen el mercado”.

Hay que recordar que el sector de las telecomunicaciones no es fácil de regular en España, un país donde hay un par de operadoras que aventajan en medios e infraestructuras al resto de forma amplia y que, por tanto, necesita de la figura de un regulador que asegure la existencia de una competencia sana dentro del mismo. Por ello, a juicio de la CMT, “el diseño de los órganos de gobierno y del esquema organizativo de la CNMC constituye una de las principales limitaciones de la propuesta de reforma que sería necesario abordar”. El problema para la CMT radica en que “la fusión de la autoridad de competencia con los organismos reguladores sectoriales plantea serios interrogantes que no aclaran cómo será el funcionamiento de los órganos de gobierno de la CNMC. Un aspecto que resulta inquietante ya que no parece viable que puedan llevarse a la futura CNMC los actuales esquemas de trabajo de la CMT, la CNE, la CNSP o la CNC, que además son diferentes entre sí. También genera dudas el modelo de gestión del organismo que se plantea en el Anteproyecto”. De momento, los órganos rectores de la CNMC son dos: el Consejo y el Presidente de la Comisión. El Consejo será el máximo exponente dentro del gobierno y se le atribuyen una serie de funciones indelegables. Se trata de un órgano colegiado compuesto por nueve miembros, uno de los cuales es el Presidente, sobre el que recae la responsabilidad de la gestión de la CNMC. La CMT se plantea “si este esquema resulta apropiado para un organismo que fusiona a diversos reguladores con un personal conjunto de 550 trabajadores y al que se incorporarán otros organismos que aún no han entrado en funcionamiento: el CEMA, el CRF y la CRA. El tamaño de la CNMC traerá consigo una tarea muy complicada para acoger a todos estos actores dedicados a actividades tan distintas. Es un reto en términos laborales, personales y de patrimonio.

En el caso de las comunicaciones electrónicas, la CMT señala que “no puede concluirse que la Comisión cuente con más competencias que las que se le podían atribuir conforme al marco regulatorio, a diferencia de las conclusiones a que se refiere el Anteproyecto”. De hecho, la CMT opera actualmente con un número menor de competencias en relación a otros organismo de índole similar en Europa. Por tanto, la creación de la CNMC como único regulador conduce a una pérdida de competencias que dejará a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones fuera de lugar a la hora de tomar decisiones importantes en el sector. En su caso, está confirmado que transferirán al Ministerio un amplio grupo de competencias en el ámbito de la numeración, portabilidad, interconexión, servicio universal, registro de operadores y resolución de conflicto. Un proceso desaconsejable según la CMT.

En definitiva, la independencia a la hora de actuar de la CMT, así como de los otros órganos absorbidos por el Anteproyecto, quedará lastrada, puesto que muchas de los factores y elementos que controlan desde la CMT pasarían a manos del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. “Esto no supone sólo una pérdida de conocimiento específico acumulado por la experiencia en la realización de tareas hasta la fecha, sino que, además, no se tienen en consideración las economías de escala que podrían resultar de la existencia de un solo organismo regulador que desarrollase la totalidad de las funciones que realizan los distintos organismos”, defienden desde la CMT en su informe.

El COETTC, preocupado por la creación de la CNMC

El Colegio de Ingenieros Técnicos y Graduados de Telecomunicación de Cataluña (COETTC) ha querido expresar su malestar ante el Proyecto de Ley que crea la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). En noviembre, el COETTC lanzaba un comunicado en el que mostraba su preocupación por los efectos negativos que esta ley puede tener en los sectores de las telecomunicaciones y audiovisual en España y Cataluña. Al igual que la CMT, el colegio recuerda que más de 500 personas trabajando con hasta seis ministerios puede ser un problema, sobre todo, porque se pasará a un macro regulador sin gran parte de las capacidades de regulación y supervisión que ahora tienen los reguladores sectoriales de todos los grandes países de la Unión Europea.

COETTC

En opinión del COETTC, preocupa seriamente la pérdida de competencia que se puede producir al debilitar los órganos reguladores, más aún teniendo en cuenta que los precios de los servicios de estos mercados son clave para la competitividad de las empresas, y actualmente, éstos son más caros aquí que en los países de nuestro entorno. “Sabemos que el Ministerio de Industria y Turismo asumirá las 19 tareas que hasta ahora son competencia de la CMT, por lo que el órgano pierde su independencia económica, las herramientas de supervisión y la capacidad normativa y sancionadora, pasando a ser un organismo subordinado al Gobierno”, apuntan desde el colegio catalán. Otra cuestión que preocupa al COETTC es el tratamiento que puede recibir la sede de la CMT, ubicada ahora en Barcelona.

El Anteproyecto contempla que la sede principal de la CNMC estará en Madrid, aunque abren la puerta a que haya otras subsedes. Por ello, solicitan que la CMT no se mueva de la Ciudad Condal y que acoja todos los servicios correspondientes a los sectores de las comunicaciones electrónicas y los medios audiovisuales, tal y como se pidió cuando se creó el CEMA (Centro de Estudios Marítimos del Atlántico). En el comunicado distribuido en noviembre, el COETTC recuerda que la ciudad de Barcelona es una referencia en materia de telecomunicaciones, como demuestran sus relaciones con otros órganos reguladores europeos y latinoamericanos. Además organiza el Mobile World Congress, un evento que moviliza a miles de profesionales de todo el mundo cada año.

“Queremos constatar que después de todos los esfuerzos hechos para contratar y formar nuevos profesionales durante los siete años que la CMT lleva en Barcelona, no se entendería que no aprovecháramos la experiencia y los conocimientos que estas personas han adquirido en las tareas propias de la supervisión y regulación de los mercados de telecomunicaciones”, declaran en el COETTC.

REDES & TELECOM ha contactado con el Colegio de Ingenieros de Telecomunicaciones de Cataluña para saber cuál es la posición a día de hoy respecto a la creación de la CNMC. Ferran Amago, decano del COETTC, dice que les parece “una pérdida de valor y de desarrollo de los mercados liberalizados, en contra de unas reglas del juego claras, para que haya nuevos entrantes y se favorezcan las inversiones en todos los sectores. Si no se hace, y se elabora con las reglas antiguas, sólo de competencia, como está acostumbrado a realizar el Mercado de la Competencia, sólo los ya consolidados se situarán en un camino en el que nadie puede competir”. Amago cree que a corto plazo ni Cataluña ni España notarán los efectos, sin embargo, a medio y largo plazo “será un problema mayúsculo, ya que no es posible tener un sector liberalizado con las reglas del juego que los operadores quieren”. El decano del COETTC espera que “Europa actúe y diga que es necesario un mantenimiento de la CMT como ocurre en el resto del continente. Pasar competencias al Ministerio es contrario a lo que quiere Europa”. Por último, Ferran Amago añade que si la CMT se marchara de Barcelona “habrá quienes reclamen otras acciones. Creemos que es una buena muestra de que en el resto del Estado deben estar los órganos del Gobierno de forma descentralizada, no sólo en Madrid. Todos formamos parte de España, del Estado y de Europa. Ellos nos exigen esto”.

Proyecto de Ley de creación de la CNMC

Autores: Grupo de Telecomunicaciones Garrigues, Abogados y Asesores Tributarios 

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia agrupará las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados y sectores supervisados por la Comisión Nacional de Energía, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de la Competencia, el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión Nacional del Sector Postal, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales.

CNMC

El objeto del Proyecto de Ley de Creación de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) es la creación de un nuevo organismo que agrupará las funciones relativas al correcto funcionamiento de los mercados y sectores supervisados por la Comisión Nacional de Energía, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de la Competencia, el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión Nacional del Sector Postal, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales. Lo anterior, implicará la extinción de los mencionados organismos integrándose las funciones de éstos en una única institución, la CNMC, que estará adscrita al Ministerio de Economía y Competitividad, sin perjuicio de su relación con los otros Ministerios competentes por razón de la materia en el ejercicio de sus funciones.

Este Proyecto de Ley articula una reforma de gran magnitud, ya que los cambios que se proponen con la creación de la CNMC suponen una notable modificación de la arquitectura institucional de los organismos reguladores y supervisores que, a medio y largo plazo, puede incidir de manera crucial en el precio y la calidad de servicios esenciales para los consumidores españoles y para las empresas del país, como son los servicios de telecomunicaciones, energía o transportes.

Tal y como se indica en la Exposición de Motivos, el Proyecto de Ley de creación de la CNMC pretende cumplir con tres principales objetivos: (i) garantizar la seguridad jurídica y la confianza institucional; (ii) aprovechar las economías de escala derivadas de la existencia de funciones de supervisión idénticas o semejantes, metodologías y procedimientos de actuación similares y, sobre todo, conocimientos y experiencia cuya utilización en común resulta obligada tomando en cuenta el entorno de austeridad en que se encuentra la Administración Pública; y (iii) dar una respuesta institucional al progreso tecnológico, de modo que se evite el mantenimiento de autoridades estancas que regulan ciertos aspectos de sectores que, por haber sido objeto de profundos cambios tecnológicos o económicos, deberían regularse o supervisarse adoptando una visión integrada.

A tal efecto, la CNMC ejercerá (i) con carácter general, en el conjunto de mercados para la defensa y promoción de la competencia en los mismos, funciones tanto de supervisión como de arbitraje y consultivas; y (ii) con carácter particular, en determinados sectores y mercados regulados, como el sector de las comunicaciones electrónicas y la comunicación audiovisual, los mercados de la electricidad y de gas natural, el sector postal, las tarifas aeroportuarias y determinados aspectos del sector ferroviario, funciones de supervisión y control, así como funciones de resolución de conflictos más amplias y flexibles que mero arbitraje.En este sentido, el Proyecto de Ley establece que la CNMC, en materia de comunicaciones electrónicas, debe (i) definir y analizar los mercados pertinentes para establecer, cuando proceda, las obligaciones específicas que correspondan conforme a lo previsto en el capítulo II del Título II y en el artículo 13 de la Ley General de Telecomunicaciones; (ii) definir y revisar la metodología para determinar el coste neto del servicio universal; (iii) establecer procedimientos para cuantificar los beneficios no monetarios obtenidos por el operador u operadores encargados de la prestación del servicio universal; (iv) determinar la cuantía del coste del servicio universal; (v) determinar si la obligación de la prestación del servicio universal puede implicar una carga injustificada para los operadores obligados a su prestación; y (vi) realizar cualesquiera otras funciones que le sean atribuidas.

En el mismo sentido, el Proyecto de Ley prevé que la CNMC tendrá las siguientes funciones en materia de comunicación audiovisual: (i) controlar el cumplimiento por los prestadores del servicio de comunicación televisiva de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley General de la Comunicación Audiovisual; (ii) controlar el cumplimiento de las obligaciones de transparencia en las comunicaciones audiovisuales; (iii) controlar el cumplimiento de las obligaciones impuestas para hacer efectivos los derechos del menor y de las personas con discapacidad; (iv) supervisar la adecuación de los contenidos audiovisuales; (v) velar por el cumplimiento de los códigos de autorregulación sobre contenidos audiovisuales; (vi) controlar el cumplimiento de las obligaciones, las prohibiciones y los límites al ejercicio del derecho a realizar comunicaciones comerciales audiovisuales y a la contratación en exclusiva de contenidos audiovisuales; (vii) vigilar el cumplimiento de la misión de servicio público encomendada a los prestadores del servicio público de comunicación audiovisual del ámbito estatal; (viii) garantizar la libertad de recepción en territorio español de servicios audiovisuales cuyos titulares se encuentren establecidos en un Estado miembro de la Unión Europea; (ix) adoptar las medidas de salvaguarda de la legislación española cuando el prestador de un servicio de comunicación audiovisual televisiva establecido en otro Estado miembro de la Unión Europea dirija su servicio total o principalmente al territorio español y se hubiera establecido en ese Estado miembro para eludir las normas españolas más estrictas; y (x) resolver sobre el carácter no publicitario de los anuncios de servicio público o de carácter benéfico.

El Proyecto de Ley regula, además, los conflictos que resolverá la CNMC destacando, entre otros, los relacionados con los mercados de las comunicaciones electrónicas y el mercado de comunicación audiovisual. Asimismo, el Anexo del Proyecto de Ley prevé la competencia de la CNMC en relación a las tasas y prestaciones patrimoniales de carácter público relacionados con las actividades y servicios regulados en el Proyecto de Ley, entre los cuales se incluyen las tasas por prestación de servicios y realización de actividades en relación con el sector audiovisual y con el sector de las telecomunicaciones. Adicionalmente, la CNMC tendrá potestad normativa, de manera que podrá dictar circulares para el desarrollo y ejecución de leyes y reglamentos en los sectores regulados. En materia sancionadora se reconoce la facultad de inspección y se consagra el principio de separación entre la instrucción y la resolución de los expedientes sancionadores.

Por otro lado, el Proyecto de Ley prevé que determinadas funciones administrativas se transferirán a diferentes Ministerios. Así, por ejemplo, las competencias en el ámbito de la numeración, portabilidad, interconexión, servicio universal y registro de operadores que correspondían a la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones se transferirán al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.

[Actualmente, la tramitación del Proyecto de Ley se encuentra en la fase de enmiendas, si bien su aprobación se prevé antes de fin de año.]

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